环评、排污许可证到底谁先办？豁免环评与排污许可变更有何问题？

文章出处：haolailai85 发表时间：2023-08-22

关于环评、验收、排污许可、应急预案有关规定

根据《中华人民共和国环境影响评价法》有关规定，环评应在项目开工前完成。根据《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》，环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，是申请排污许可证的前提和依据。

根据《中华人民共和国环境保护法》第四十五条规定，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。

根据《控制污染物排放许可制实施方案》环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据。新建项目必须在发生实际排污行为之前申领排污许可证，环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证，其排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据。

根据《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）》第十七条规定，建设单位制定的环境应急预案或者修订的企业环境应急预案，应当在建设项目投入生产或者使用前，按照本办法第十五条的要求，向建设项目所在地受理部门备案。

依据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第六条及第十四条规定，需要对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试的，建设单位应当确保调试期间污染物排放符合国家和地方有关污染物排放标准和排污许可等相关管理规定。环境保护设施未与主体工程同时建成的，或者应当取得排污许可证但未取得的，建设单位不得对该建设项目环境保护设施进行调试。

纳入排污许可管理的建设项目，排污单位应当在项目产生实际污染物排放之前，按照国家排污许可有关管理规定要求，申请排污许可证，不得无证排污或不按证排污。建设项目验收报告中与污染物排放相关的主要内容应当纳入该项目验收完成当年排污许可证执行年报。因此，必须申领排污许可证后方可进行调试、竣工环保验收监测及自主验收程序。

企业新建项目在试运行阶段，可能会产生实际的排污行为。根据相关法律要求，企业必须持证排污，不得无证排污。因此，企业在投入运行并产生实际的排污行为之前，应当取得排污许可证。这跟企业是否通过环保验收没有必然的关系。

排污许可证是对企业实际排污行为的许可，根据《建设项目环境保护管理条例》，试生产行为在竣工验收之前，需要试生产的企业，不能等到验收之后才申请许可证。不仅如此，哪怕企业连“试生产”都还没有正式开始，只是在调试阶段，但只要有实际的与生产相关的污染物产生了——即便污染物的类型、排放量跟正常运行之后不一样，企业都必须在此之前获得排污许可证。

此外，企业在申请排污许可证的时候，竣工验收报告并不是前置条件，但是需要提交环评报告的批复文件。

因此，环评是首位的，而申请排污许可证需要在发生实际排污行为之前；而一旦装置运行（试生产、试运行）就会排污，所以排污许可申请需要在环保验收之前完成，且必须已经取得环评批复（或完成登记表备案）。应急预案是投入使用前完成，那么自然是在试运行之前。　

综上，可以总结出以下这个流程：环评编制——取得环评批复（或完成登记表备案）——申请排污许可证——编制环境风险应急预案——试运行——开展竣工环保验收——完成自主验收——正式投产。　

豁免环评与排污许可变更问题

问题：

技改项目不增加全厂废水、废气、固废等污染物排放种类及排放量的。按照《广东省豁免环境影响评价手续办理的建设项目名录（2020 年版）》（粤环函〔2020〕108 号）第58条属于豁免环评情形。请问是否可以编制分析报告明确符合豁免环评情形后，将分析报告作为排污许可证变更材料，并申请将技改变动内容纳入排污许可证管理。

回复：

参照《《排污许可管理办法》(修订征求意见稿)》有关规定，排污单位应按照《排污许可管理条例》第七条、第八条提交相应材料，并可以对申请材料进行补充说明，一并提交审批部门。补充说明材料包括但不限于：建设项目变动情况说明材料、许可排放量计算过程及依据、排污单位有关污染物排放口规范化的情况说明、污染防治设施达标情况分析、自行监测情况等。关于变动内容是否纳入排污许可管理，建议结合项目具体情况进行判定。

常见问题汇总

1、环评审批文件作为核发条件的法律依据是什么？

根据《排污许可管理办法（试行）》第二十六条，“建设项目环境影响评价文件审批文号”是排污单位应当提交的申请材料之一。根据该《办法》第二十九条，“依法取得建设项目环境影响评价文件审批意见”是生态环境部门核发条件之一。

2、没有环评文件能不能申领排污许可证？

未取得环评审批可以申领排污许可证。根据《排污许可管理办法（试行）》第六十一条，对在2017年11月6日前已经投产、运营的排污单位，新建、改建、扩建建设项目未依法取得建设项目环境影响评价文件审批意见（即“未批投产”），排污单位承诺改正并提出改正方案的，环境保护主管部门可以向其核发排污许可证，并在排污许可证中记载其存在的问题，规定其承诺改正内容和承诺改正期限（改正期限为三至六个月、最长不超过一年）。

3、环评审批文件能否不作为排污许可证核发条件？

“未批投产”是不是违法行为？根据全国人大常委会法制工作委员会于2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号），关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目（即“未批先建”），同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的（即“未验投产”），应当分别依照《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》的规定作出相应处罚。将“未批投产”分为“未批先建”和“未验投产”两种行为。

按照原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号），“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守《行政处罚法》第二十九条的规定，不予行政处罚。同时还规定：建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响。

因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，“未验投产”仍是应受到惩处的环境违法行为。《排污许可管理办法（试行）》第六十一条也规定了对“未批投产”的惩处措施，由核发的生态环境部门依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条，责令限期改正，并处罚款。

4、未取得环评审批文件投入生产违法行为的惩处措施是什么？

根据《环境影响评价法》第三十一条，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。

根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

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